“Efeito Barganha e Cota\u00e7\u00e3o Fen\u00f4menos que Permitem Ocorr\u00eancia Superfaturamento com Pre\u00e7os Inferiores \u00e0s Refer\u00eancias Oficiais”<\/em> foi o tema do artigo t\u00e9cnico\u00a0 apresentado pelos peritos do Departamento da Pol\u00edcia Federal (DPF), La\u00e9rcio de Oliveira e Silva Filho, Marcos Cavalcanti Lima e Rafael Gon\u00e7alves Maciel, durante o XIII Simp\u00f3sio Nacional de Auditoria de Obras P\u00fablicas, realizado em 2010 na cidade de Porto Alegre (RS).<\/p>\nEm comemora\u00e7\u00e3o aos seus 20 anos de funda\u00e7\u00e3o, o Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras P\u00fablicas entrevistou os colegas para\u00a0 entender o porqu\u00ea da escolha deste tema de estudo \u00e0 \u00e9poca e quais os resultados obtidos, na opini\u00e3o dos peritos, de l\u00e1 at\u00e9 os dias atuais. Confira:<\/p>\n
IBRAOP<\/strong> – Relate como se deu a sele\u00e7\u00e3o do tema deste artigo.<\/p>\nLA\u00c9RCIO<\/strong> – A despeito da crise de 2008, viv\u00edamos no Brasil a pujan\u00e7a do setor de constru\u00e7\u00e3o civil, que durou at\u00e9 o ano de 2014. Havia um mercado imobili\u00e1rio em erup\u00e7\u00e3o, inflando os pre\u00e7os de venda dos im\u00f3veis. Na esfera p\u00fablica, tanto os \u00f3rg\u00e3os de controle quanto de repress\u00e3o ocupavam-se com as grandes obras destinadas \u00e0 Copa e aos Jogos Ol\u00edmpicos.<\/p>\nRAFAEL<\/strong> – Na \u00e9poca, t\u00ednhamos o maior efetivo j\u00e1 registrado no Servi\u00e7o de Per\u00edcias de Engenharia do Instituto Nacional de Criminal\u00edstica, com cerca de 15 engenheiros civis. Tent\u00e1vamos, na medida do poss\u00edvel, acompanhar a demanda crescente de investiga\u00e7\u00f5es envolvendo obras de infraestrutura realizadas pelo Governo Federal.<\/p>\nLA\u00c9RCIO<\/strong> – Por outro lado, no setor p\u00fablico, a consolida\u00e7\u00e3o do sistema SINAPI como um teto para os gastos com obras p\u00fablicas, especialmente pr\u00e9dios, encontrava cada vez mais respaldo legal e t\u00e9cnico, avan\u00e7ando nas licita\u00e7\u00f5es por todo o territ\u00f3rio nacional. Pela primeira vez, t\u00ednhamos um sistema de custos de abrang\u00eancia federal, com s\u00f3lido embasamento t\u00e9cnico, servindo como balizador das despesas com obras p\u00fablicas. Seu sucesso, como era de se esperar, suscitou oposi\u00e7\u00e3o entre alguns setores econ\u00f4micos, que deram in\u00edcio a uma campanha, difusa e com diversas frentes, para que se retirassem esses limites de despesas com obras. Uma das v\u00edtimas foi a pr\u00f3pria tabela do SINAPI, que come\u00e7ou a ser atacada tanto em f\u00f3runs t\u00e9cnicos quanto na m\u00eddia. Afirmavam que o SINAPI n\u00e3o refletia corretamente as despesas de constru\u00e7\u00e3o, devendo ser majorado.<\/p>\nRAFAEL<\/strong> – Muitas de nossas investiga\u00e7\u00f5es revelavam que, no \u00e2mbito das auditorias pr\u00e9vias realizadas pelos \u00f3rg\u00e3os de controle, empresas e \u00f3rg\u00e3os auditados procuravam desqualificar os sistemas de refer\u00eancia de pre\u00e7os j\u00e1 consolidados no meio t\u00e9cnico, particularmente o SINAPI. Segundo eles, a mediana divulgada pela Caixa, adotada como teto pelos \u00f3rg\u00e3os de controle, n\u00e3o era suficiente para cobrir os custos dos servi\u00e7os realizados em obras de grande porte.<\/p>\nOcorre que o senso comum indicava l\u00f3gica exatamente oposta: se o referencial era suficiente para executar pequenas obras, com gerenciamento mais prec\u00e1rio, como n\u00e3o cobriria os custos de obras maiores, onde a execu\u00e7\u00e3o assume caracter\u00edsticas de linha de produ\u00e7\u00e3o, com redu\u00e7\u00e3o de perdas e ganho de produtividade? Al\u00e9m disso, como ignorar o fato de que os principais insumos da constru\u00e7\u00e3o civil s\u00e3o sempre os mesmos e, nas obras de grande porte, s\u00e3o adquiridos em quantidades que permitem negocia\u00e7\u00e3o de descontos jamais concedidos ao comprador do varejo?<\/p>\n
IBRAOP<\/strong> – Quais foram as principais dificuldades no desenvolvimento desse estudo?<\/p>\nLA\u00c9RCIO<\/strong> – O desafio era descobrir onde estava a verdade. T\u00ednhamos uma percep\u00e7\u00e3o, oriunda da t\u00e9cnica de or\u00e7amenta\u00e7\u00e3o de obras, que o sistema de or\u00e7amento que subsidiava o SINAPI remunerava, sim, corretamente as despesas de obras. Mas n\u00e3o havia estudos publicados que transformassem em n\u00fameros nossa percep\u00e7\u00e3o emp\u00edrica.<\/p>\nRAFAEL<\/strong> – Do ponto de vista t\u00e9cnico, a modelagem do problema foi a etapa mais dif\u00edcil. Para dimensionar a redu\u00e7\u00e3o do valor global de uma obra de acordo com os descontos obtidos na compra de seus principais insumos, era preciso transformar cada \u201cor\u00e7amento-paradigma\u201d em uma lista de insumos, abrindo todas as composi\u00e7\u00f5es de pre\u00e7os unit\u00e1rios da planilha or\u00e7ament\u00e1ria.<\/p>\nMARCOS<\/strong> – Outra dificuldade foi o acesso ao dados de TODAS as composi\u00e7\u00f5es do SINAPI antes de 2010, bem como poder fazer um consider\u00e1vel trabalho de pesquisas de campo. Por fim, t\u00ednhamos tamb\u00e9m o desafio de obter acesso a pre\u00e7os reais de contratos de grande porte.<\/p>\nO pr\u00f3ximo passo foi a obten\u00e7\u00e3o de um consistente conjunto de projetos do SINAPI que foi destrinchado em insumos em um grande espectro temporal e para todos os estados da federa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
RAFAEL<\/strong> – Em seguida, era preciso definir o porte que as \u201cobras-paradigma\u201d precisavam assumir para que os seus principais insumos fossem demandados em quantidade que justificasse a aplica\u00e7\u00e3o dos efeitos cota\u00e7\u00e3o e barganha. Novamente, para nossa surpresa, o porte das obras sequer precisava ser t\u00e3o grande, sendo poss\u00edvel observar os resultados para investimentos superiores a R$ 10 milh\u00f5es (data-base: maio de 2010).<\/p>\nLA\u00c9RCIO<\/strong> – Iniciados os trabalhos, constatamos que a tabela do SINAPI, quando corretamente aplicada, resultava valores sensivelmente mais altos que os custos reais de constru\u00e7\u00e3o, que pudemos obter tanto de contratos periciados, quanto de levantamentos obtidos a partir de buscas e apreens\u00f5es feitas pela Pol\u00edcia Federal em escrit\u00f3rios de construtoras sob investiga\u00e7\u00e3o.<\/p>\nCom o avan\u00e7o dos trabalhos, percebemos que a solu\u00e7\u00e3o n\u00e3o estava na t\u00e9cnica de or\u00e7amenta\u00e7\u00e3o de obras, mas no comportamento econ\u00f4mico dos agentes que atuam na constru\u00e7\u00e3o civil. Percebemos que a compra de insumos de constru\u00e7\u00e3o inclui a\u00e7\u00f5es n\u00e3o consideradas na tabela do SINAPI, como os processos de cota\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os e negocia\u00e7\u00f5es. A partir da\u00ed, o trabalho debru\u00e7ou-se sobre o desafio de quantificar o valor monet\u00e1rio dessas a\u00e7\u00f5es, o que pudemos fazer ap\u00f3s alguns pesados meses de trabalho, podemos dizer com muito orgulho.<\/p>\n
RAFAEL<\/strong> – Tudo isso nos motivou a sair do senso comum e mensurar, de forma t\u00e9cnica e objetiva, o segundo efeito citado, isto \u00e9, a redu\u00e7\u00e3o no custo global das obras cujos principais insumos s\u00e3o adquiridos em larga escala.<\/p>\nPara nossa surpresa, ao longo dos estudos realizados, constatamos que at\u00e9 mesmo as compras de varejo podiam ser realizadas com desconto significativo em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 mediana do SINAPI, bastando, para isso, realizar a cota\u00e7\u00e3o em 3 fornecedores distintos e escolher o menor pre\u00e7o global da lista de aquisi\u00e7\u00e3o desejada. Isso foi o que denominamos \u201cEFEITO COTA\u00c7\u00c3O\u201d.<\/p>\n
Para as compras em larga escala, consultadas em acervo digital de atas de registro de pre\u00e7os, confirmamos a exist\u00eancia de desconto adicional em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s compras de varejo. Essa margem adicional de desconto obtida em virtude do porte da compra foi denominada \u201cEFEITO BARGANHA\u201d.<\/p>\n
IBRAOP<\/strong> – Qual resultado pr\u00e1tico surgiu da apresenta\u00e7\u00e3o desse trabalho?<\/p>\nLA\u00c9RCIO<\/strong> – Acreditamos que o primeiro resultado foi uma vit\u00f3ria na guerra ideol\u00f3gica que estava sendo travada nos meios t\u00e9cnicos e mesmo na grande m\u00eddia. Pudemos apresentar um estudo embasado no qual demonstr\u00e1vamos a justi\u00e7a da tabela do SINAPI, ao contr\u00e1rio do que se estava alegando. Lembramo-nos at\u00e9 de uma comiss\u00e3o para elabora\u00e7\u00e3o de norma da ABNT sobre or\u00e7amento de obras de infraestrutura que veio a ser institu\u00edda naquela \u00e9poca\u2026 A luta era intensa.<\/p>\nAssim, conferir seguran\u00e7a para os agentes p\u00fablicos, ao longo das fases interna e externa das licita\u00e7\u00f5es de obras p\u00fablicas, usarem o SINAPI como limite de pre\u00e7o. Conseguimos defender a linha fortificada da defesa do gasto p\u00fablico, ao menos em um de seus basti\u00f5es!<\/p>\n
A Procuradoria-Geral da Rep\u00fablica, reconhecendo a import\u00e2ncia do trabalho desenvolvido na PF, convocou, no ano de 2010, uma audi\u00eancia p\u00fablica sobre o assunto, encerrada com uma recomenda\u00e7\u00e3o para que todos os \u00f3rg\u00e3os da Administra\u00e7\u00e3o Federal usassem o SINAPI como limite de gasto para as obras sob sua responsabilidade, al\u00e9m de levar em conta os descontos oriundos dos efeitos de cota\u00e7\u00e3o e barganha levantados em nosso estudo.<\/p>\n
RAFAEL<\/strong> – Ao divulgarmos os resultados, muitos tiveram a impress\u00e3o de que est\u00e1vamos desqualificando o procedimento de coleta e divulga\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os do SINAPI, o que n\u00e3o era o caso. Pelo contr\u00e1rio, refor\u00e7amos a confiabilidade do sistema e demonstramos que o erro estava em assumir que um comprador qualquer se contenta em realizar suas aquisi\u00e7\u00f5es pelo valor mediano do mercado, sem realizar qualquer a\u00e7\u00e3o de cota\u00e7\u00e3o ou barganha para obter vantagem. Em outras palavras, o valor global de uma aquisi\u00e7\u00e3o de insumos, calculado pela mediana, corresponderia ao resultado de um processo aleat\u00f3rio de compra, em que h\u00e1 id\u00eantica probabilidade de obten\u00e7\u00e3o de valores maiores ou menores que a tend\u00eancia central.<\/p>\nIBRAOP<\/strong> – Existe algum aspecto do seu artigo que voc\u00ea acha interessante destacar?<\/p>\nLA\u00c9RCIO<\/strong> – Preocupamo-nos em elaborar um crit\u00e9rio de c\u00e1lculo simples para o gestor p\u00fablico. Ao lado das considera\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas do estudo, apresentamos valores m\u00ednimos e de ampla aplicabilidade para se aplicar o desconto relativo aos processos de cota\u00e7\u00e3o e barganha nos or\u00e7amentos de obras.<\/p>\nO sucesso desse m\u00e9todo p\u00f4de, inclusive, ser constatado em v\u00e1rias licita\u00e7\u00f5es para obras da Pol\u00edcia Federal das quais tomamos parte como consultores ou proponentes. A economia de recursos para a Administra\u00e7\u00e3o se transformou em divisas para a Uni\u00e3o!<\/p>\n
RAFAEL<\/strong> – Foi um estudo pioneiro. Os resultados divulgados \u00e0 \u00e9poca tiveram bastante impacto na m\u00eddia, ajudando a desconstruir uma narrativa falaciosa e refor\u00e7ando a confiabilidade dos procedimentos de auditoria e per\u00edcia, baseados nos sistemas oficiais de refer\u00eancia de pre\u00e7os.<\/p>\nIBRAOP<\/strong> – Por fim, como voc\u00ea acredita que o Ibraop deve atuar para continuar contribuindo para a melhoria do controle das obras p\u00fablicas no pa\u00eds?<\/p>\nLA\u00c9RCIO<\/strong> – Ficamos com a sensa\u00e7\u00e3o de que a sociedade, por vezes, cansa-se de suas pr\u00f3prias virtudes. O grande ciclo de controle de custo de obras p\u00fablicas por meio do SINAPI parece ter ultrapassado seu \u00e1pice e d\u00e1 sinais de desgaste. Velhos ajustes que redundavam no superfaturamento de obras parecem se reencarnar sob outras denomina\u00e7\u00f5es e regidos por novas leis, criando um enorme desafio para a auditoria e para a Pol\u00edcia Federal. Reinventar-se \u00e9 uma ideia central que deve balizar nossa a\u00e7\u00e3o para o futuro. Costumamos dizer que o crime \u00e9 muito criativo e seu combate sempre deve ser reelaborado. Recordamos a c\u00e9lebre frase de S\u00e3o Francisco de Assis, dirigida a seus confrades j\u00e1 no final de sua vida: \u201cIrm\u00e3os, comecemos, pois at\u00e9 agora pouco ou nada fizemos.\u201d<\/p>\n
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