![\"\"](\"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-content\/uploads\/sites\/8\/2020\/11\/site2-300x203.jpeg\")
<\/a>.<\/p><\/div>\n
O trabalho foi apresentado no XV Simp\u00f3sio Nacional de Auditoria de Obras P\u00fablicas (Sinaop), realizado em Vit\u00f3ria (ES) no ano de 2013. Em comemora\u00e7\u00e3o aos seus 20 anos de funda\u00e7\u00e3o, o Ibraop entrevistou os autores para que eles e n\u00f3s possamos reviver essa experi\u00eancia. Confira:<\/span><\/p>\n <\/p>\n
IBRAOP – Relate como se deu a sele\u00e7\u00e3o do tema deste artigo.<\/span><\/strong><\/p>\n <\/p>\n
PAULO E RAFAEL<\/strong> – A ideia de escrevermos o artigo teve basicamente tr\u00eas motiva\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
A primeira delas foi a onda de contrata\u00e7\u00f5es de obras de reabilita\u00e7\u00e3o da condi\u00e7\u00e3o funcional dos pavimentos rodovi\u00e1rios. N\u00e3o apenas no Rio Grande do Sul mas tamb\u00e9m pelo Brasil. Como se a “conserva\u00e7\u00e3o” rodovi\u00e1ria, fosse menos importante ou desconectada da “revitaliza\u00e7\u00e3o”, “recupera\u00e7\u00e3o” e “restaura\u00e7\u00e3o” da condi\u00e7\u00e3o funcional, menos importante ou desconectadas da “reabilita\u00e7\u00e3o” dos pavimentos (restaura\u00e7\u00e3o estrutural e reconstru\u00e7\u00e3o parcial e total). A ideia era chamar a alertar para essa tend\u00eancia.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
A segunda das motiva\u00e7\u00f5es, abordada na resposta \u00e0 pergunta 4, refere-se aos principais paradigmas que norteiam a contrata\u00e7\u00e3o de programas de preserva\u00e7\u00e3o rodovi\u00e1ria. Preserva\u00e7\u00e3o de rodovias, no caso, envolve a manuten\u00e7\u00e3o ( “conserva\u00e7\u00e3o”, “revitaliza\u00e7\u00e3o”, “recupera\u00e7\u00e3o” e “restaura\u00e7\u00e3o” da condi\u00e7\u00e3o funcional) e a reabilita\u00e7\u00e3o (restaura\u00e7\u00e3o, reconstru\u00e7\u00e3o parcial e total das condi\u00e7\u00f5es estruturais). Com base nas auditorias de contratos de preserva\u00e7\u00e3o de pavimentos, constatamos que a maior parte dos paradigmas aplicados ou estavam equivocados ou estavam superados, apesar dos resultados indesej\u00e1veis. Sabe aquela frase atribu\u00edda ao Einstein (“Tolice \u00e9 fazer as coisas sempre do mesmo jeito e esperar resultados diferentes”), pois, ent\u00e3o, os programas rodovi\u00e1rios continuam acumulando insucessos, mas ningu\u00e9m pensam em mudar os paradigmas.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Apenas para citar alguns paradigmas equivocados. Tem-se a op\u00e7\u00e3o da empreitada por pre\u00e7o global para contratos de manuten\u00e7\u00e3o – j\u00e1 consolidado o entendimento de que se trata de equ\u00edvoco, que a op\u00e7\u00e3o preferencial dos contratos de manuten\u00e7\u00e3o e reabilita\u00e7\u00e3o, pela variabilidade dos segmentos e imprecis\u00e3o dos projetos, deve recair sobre as empreitadas por pre\u00e7o unit\u00e1rio. Tem-se a quest\u00e3o do curto “per\u00edodo de an\u00e1lise” (5 a 8 anos) quando as an\u00e1lise deveria abranger per\u00edodos mais longos (20 a 30 anos) para incorporar as nuances dos v\u00e1rios tipos de interven\u00e7\u00e3o. Tem-se a “dura\u00e7\u00e3o dos contratos” (limitada a 5 anos), quando estudos j\u00e1 evidenciam que contratos entre 8 e 12 anos permitem diluir melhor os riscos da execu\u00e7\u00e3o, das interven\u00e7\u00f5es e alcan\u00e7ar maior comprometimento dos contratados. Tem-se contrata\u00e7\u00e3o individualizada de segmentos rodovi\u00e1rios em lugar de a manuten\u00e7\u00e3o abranger a totalidade da malha rodovi\u00e1ria. E tem-se os equ\u00edvocos das abordagens de manuten\u00e7\u00e3o (“Reativa” vs “Proativa” e “Worst-First Approach” vs “Best-First Approach”), que ser\u00e3o detalhados mais adiante.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
A terceira motiva\u00e7\u00e3o, foi alertar os colegas da necessidade de investir um pouco mais de tempo de auditoria na an\u00e1lise do processo de concep\u00e7\u00e3o, planejamento, programa\u00e7\u00e3o e estrutura\u00e7\u00e3o dos “programas” de manuten\u00e7\u00e3o (fase onde se consegue gerar maiores benef\u00edcios) e menos na auditoria das obras executadas (quando as consequ\u00eancias j\u00e1 est\u00e3o consolidadas). A gente tem conhecimento de que esse n\u00e3o \u00e9 um processo que depende exclusivamente dos auditores. Tem a ver com a orienta\u00e7\u00e3o geral dos planos de auditoria, disponibilidade de tempo para auditoria, base de conhecimento do auditor, acesso \u00c0 ferramentas t\u00e9cnicas e tecnol\u00f3gicas, demandas para auditar outros assuntos, press\u00e3o dos prazos, etc.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
IBRAOP – Quais foram as principais dificuldades no desenvolvimento desse estudo?<\/span><\/strong><\/p>\n <\/p>\n
PAULO E RAFAEL<\/strong> – Tanto eu quanto o Rafael, \u00e0 \u00e9poca, nos ressentimos muito da indisponibilidade de sistemas computacionais para confrontar uma e outra alternativa (de um lado “Reativa” vs “Proativa” e, de outro, “Worst-First Approach” vs “Best-First Approach”). N\u00f3s chegamos a pensar em criar um modelo computacional, mas n\u00e3o conseguimos mobilizar tempo para isso. Acabamos nos valendo da experi\u00eancia acad\u00eamica publicada, que endossava nosso racioc\u00ednio. Conseguimos comprovar nosso ponto de vista com modelos desenvolvidos em planilhas eletr\u00f4nicas, mas n\u00e3o era a mesma coisa. Nossa inten\u00e7\u00e3o era trabalhar com modelos reais, rede de rodovias reais. Quem sabe, um dia a gente n\u00e3o consegue encaminhar essa an\u00e1lise e comprova\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n\u00a0<\/span><\/p>\nIBRAOP – Qual resultado pr\u00e1tico surgiu da apresenta\u00e7\u00e3o desse trabalho?<\/span><\/strong><\/p>\n\u00a0<\/span><\/p>\nPAULO E RAFAEL<\/strong> – Lamentavelmente, e como ocorre com a maior parte da produ\u00e7\u00e3o cient\u00edfica nacional, pouca aten\u00e7\u00e3o foi dada. Pode-se perceber que a forma de contrata\u00e7\u00e3o n\u00e3o foi modificada e os equ\u00edvocos continuam se repetindo. Paci\u00eancia. H\u00e1 trabalhos acad\u00eamicos fant\u00e1sticos direcionados a reduzir o Custo Brasil, mexer na qualidade das obras, capazes de afetar significativamente o or\u00e7amento das obras, que tamb\u00e9m recebem pouca ou quase nenhuma aten\u00e7\u00e3o. E tamb\u00e9m n\u00e3o estamos sozinhos nessa. Temos a companhia dos Tribunais de Contas, por exemplo, os quais, n\u00e3o raras vezes, deparam-se com equ\u00edvocos graves no processo de contrata\u00e7\u00e3o, expedem recomenda\u00e7\u00f5es de corre\u00e7\u00e3o, mas pouca gente presta aten\u00e7\u00e3o a essas determina\u00e7\u00f5es. Ent\u00e3o, estamos em boa companhia.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
IBRAOP – Existe algum aspecto do seu artigo que voc\u00ea acha interessante destacar?<\/span><\/strong><\/p>\n\u00a0<\/span><\/p>\nPAULO E RAFAEL<\/strong> – Sim. Justamente a necessidade de redirecionar alguns paradigmas, equivocados na nossa maneira de ver. Para resumir em duas express\u00f5es, os dois principais paradigmas modernos: Manuten\u00e7\u00e3o “Proativa” e “Best-First Approach”.\u00a0 Mas, vamos por partes.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Um dos aspectos mais relevante diz respeito \u00e0 abordagem de manuten\u00e7\u00e3o denominada “Reativa” – largamente aplicada no pa\u00eds. Veja s\u00f3: todo item de patrim\u00f4nio (o revestimento das rodovias, por exemplo) apresenta uma determinada “condi\u00e7\u00e3o”, que sofre deteriora\u00e7\u00e3o conforme o uso e com o passar do tempo. Ent\u00e3o, identificada determinada condi\u00e7\u00e3o de deteriora\u00e7\u00e3o, se a provid\u00eancia seguinte for “o in\u00edcio ao processo de manuten\u00e7\u00e3o”, est\u00e1-se frente a uma abordagem reativa; se a provid\u00eancia seguinte for “aplicar a interven\u00e7\u00e3o de manuten\u00e7\u00e3o”, est\u00e1-se frente a uma abordagem proativa.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Diz-se que a abordagem \u00e9 “Reativa”, porque a interven\u00e7\u00e3o \u00e9 uma rea\u00e7\u00e3o a uma deteriora\u00e7\u00e3o identificada. Como se ela n\u00e3o fosse previs\u00edvel. Uma vez identificada essa determinada condi\u00e7\u00e3o de deteriora\u00e7\u00e3o, que a literatura acad\u00eamica chama “evento-gatilho” (o aparecimento de trincamento da superf\u00edcie do revestimento, por exemplo), a abordagem d\u00e1 “o in\u00edcio ao processo de manuten\u00e7\u00e3o”. Ou seja, destacar recursos or\u00e7ament\u00e1rios e financeiros, termo de refer\u00eancia e edital de licita\u00e7\u00e3o para contratar o projeto de engenharia, depois de contratado dar in\u00edcio aos levantamentos dos defeitos da superf\u00edcie, irregularidade, deflex\u00e3o, diagn\u00f3stico, progn\u00f3stico, selecionar interven\u00e7\u00f5es aplic\u00e1veis, consolidar o projeto de engenharia e o or\u00e7amento estimativo para contrata\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Mas, o processo n\u00e3o acaba. H\u00e1 que aprovar o projeto de engenharia, compatibilizar o projeto e seus custos \u00e0s disponibilidades or\u00e7ament\u00e1rias e financeiras – n\u00e3o raras as vezes, o processo volta para “enxugar as interven\u00e7\u00f5es” (?!?!?). E tem-se de preparar edital e termo de refer\u00eancia para a contrata\u00e7\u00e3o das obras, submeter tudo \u00e0 licita\u00e7\u00e3o, at\u00e9 a conclus\u00e3o do processo de licita\u00e7\u00e3o, assinatura do contrato e ordem de in\u00edcio. Tudo isso se n\u00e3o houver a judicializa\u00e7\u00e3o do processo em qualquer das etapas. Estamos falando de dois anos no m\u00ednimo. Note que a\u00a0 estrada continua deteriorando enquanto o processo est\u00e1 andando.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
A consequ\u00eancia pr\u00e1tica desse processo “equivocado”, n\u00e3o apenas pelo fato de as interven\u00e7\u00f5es reativas serem maiores do que a abordagem alternativa (a Proativa),\u00a0 \u00e9 que as interven\u00e7\u00f5es e or\u00e7amentos levados a licita\u00e7\u00e3o e contratados ser\u00e3o majorados ainda mais: porque as necessidades da rodovia e o montante financeiro demandados ser\u00e3o maiores no momento da execu\u00e7\u00e3o (na ordem de 35%). J\u00e1 se sabe da necessidade de ajustar as interven\u00e7\u00f5es de manuten\u00e7\u00e3o e o or\u00e7amento contratado por conta da continuidade do processo de degrada\u00e7\u00e3o que ocorria enquanto o processo estava andando.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Alternativamente tem-se a abordagem de manuten\u00e7\u00e3o denominada “Proativa” (tamb\u00e9m denominada “Centrada na Confiabilidade”). Aplicam-se modelos probabil\u00edsticos de previs\u00e3o da evolu\u00e7\u00e3o da deteriora\u00e7\u00e3o (da\u00ed o termo “centrada na confiabilidade”), s\u00e3o definidos os denominados “eventos-gatilhos” (por exemplo, o in\u00edcio do trincamento, o in\u00edcio do aparecimento de panelas, etc) e especifica-se as interven\u00e7\u00f5es que ser\u00e3o deflagradas quando os eventos-gatilhos surgirem. Ent\u00e3o, s\u00e3o aplicados modelos de previs\u00e3o do comportamento das interven\u00e7\u00f5es para verificar como o item de patrim\u00f4nio se comportar\u00e1 depois da aplica\u00e7\u00e3o da interven\u00e7\u00e3o. E o processo de degrada\u00e7\u00e3o \/ interven\u00e7\u00e3o recome\u00e7a. Ou seja, a “Proativa” se antecipa aos eventos e, dessa forma, caracteriza-se por prescrever interven\u00e7\u00f5es menores e, portanto, mais baratas. A diferen\u00e7a entre uma e outra \u00e9 na casa dos 35%.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Mas, nem tudo s\u00e3o flores. E duas das desvantagens da abordagem “Proativa” s\u00e3o: uma, \u00e9 que o processo \u00e9 deslocado dos engenheiros de campo para os sistemas computacionais (os engenheiros de campo ressentem da perda de poder e costumam ser refrat\u00e1rios a utiliza\u00e7\u00e3o dos sistemas computacionais); a outra desvantagem est\u00e1 na necessidade de contar com modelos de previs\u00e3o da evolu\u00e7\u00e3o da degrada\u00e7\u00e3o e modelos de previs\u00e3o do comportamento das interven\u00e7\u00f5es “confi\u00e1veis” – todavia, o deslocamento da aten\u00e7\u00e3o da academia para esses sistemas contribuiu para o desenvolvimento de modelos bastante confi\u00e1veis.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
O segundo aspecto igualmente relevante diz respeito ao processo de prioriza\u00e7\u00e3o das interven\u00e7\u00f5es. No caso, o denominado “worst-first approach” ou “os piores primeiro”. Meu falecido pai j\u00e1 dizia: prioridade \u00e9 o que vem na frente, por primeiro, antes de qualquer coisa antes (a redund\u00e2ncia n\u00e3o era por acaso). No caso, o processo de prioriza\u00e7\u00e3o das interven\u00e7\u00f5es \u00e9 de extrema import\u00e2ncia e nem sempre recebe aten\u00e7\u00e3o devida.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Vamos tentar entender como isso afeta a preserva\u00e7\u00e3o das rodovias. Uma grande parte dos recursos para a preserva\u00e7\u00e3o das rodovias do sistema vi\u00e1rio americano vem de uma cobran\u00e7a embutida no pre\u00e7o dos combust\u00edveis – semelhante ao extinto Fundo Rodovi\u00e1rio Nacional. \u00c9 coisa de centavos, mas faz uma enorme diferen\u00e7a no montante. Ent\u00e3o, quando os americanos tiveram de enfrentar uma das crises do petr\u00f3leo, pelos idos da d\u00e9cada 80, tiveram de rever todo o processo de preserva\u00e7\u00e3o das rodovias. E agiram nas duas pontas, na receita e na despesa: de um lado, foram buscar fontes alternativas de receita; mas, na outra ponta, decidiram tamb\u00e9m rever o processo de defini\u00e7\u00e3o das interven\u00e7\u00f5es de manuten\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Em uma das etapas dessa revis\u00e3o do processo de defini\u00e7\u00e3o das interven\u00e7\u00f5es de manuten\u00e7\u00e3o, engenheiros especialistas em manuten\u00e7\u00e3o de rodovias visitavam os departamentos rodovi\u00e1rios americanos para entender como se dava o processo de prioriza\u00e7\u00e3o da manuten\u00e7\u00e3o. Foi quando se deram conta do tal “worst-first approach” que \u00e9 priorizar “primeiro os priores” segmentos. Mais ou menos assim: em um ambiente de elevada restri\u00e7\u00e3o financeira, a ag\u00eancia rodovi\u00e1ria precisa decidir como aplicar (digamos) US$ 1milh\u00e3o: se aplica US$ 200mil\/km nos 5 km piores segmentos ou aplica US$ 5mil\/km nos 200km melhores. Como o pr\u00f3prio nomes diz, os respons\u00e1veis pela tomada de decis\u00e3o preferiam recuperar os 5km piores, abandonando os demais 200km – perceba a disponibilidade era US$1milh\u00e3o, nada mais. Da\u00ed vem o nome da abordagem “Primeiro os Piores”.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Aqueles 200km abandonados estariam em piores condi\u00e7\u00f5es no ano seguinte enquanto 5km foram recuperados. Efetivamente “abandonados” porque n\u00e3o haveria quais recursos adicionais. Os respons\u00e1veis confrontados com essa possibilidade insistiam na expectativa de “recursos adicionais”, que nunca vinham. Alguns estudos acad\u00eamicos, aplicando modelos computacionais para o gerenciamento da manuten\u00e7\u00e3o de redes rodovi\u00e1rias, comprovaram que a abordagem “Worst-First Approach” chega a ser 50% mais cara que a alternativa “Best-First Approach”. Pior, sob o\u00a0 “Worst-First Approach” a condi\u00e7\u00e3o geral de manuten\u00e7\u00e3o da rede de rodovias n\u00e3o para de piorar, a menos que voc\u00ea disponha de recursos para reverter essa situa\u00e7\u00e3o – e estamos falando de muito, mas muito recurso mesmo.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Juntando, “Worst-First Approach” (+50%) com Manuten\u00e7\u00e3o “Reativa” (+35%) estamos falando de or\u00e7amentos mais caros, na ordem de 100% (1,50 x 1,35), que a op\u00e7\u00e3o alternativa “Best-First Approach” mais Manuten\u00e7\u00e3o “Proativa”.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
IBRAOP – Por fim, como voc\u00ea acredita que o Ibraop deve atuar para continuar contribuindo para a melhoria do controle das obras p\u00fablicas no pa\u00eds?\u00a0<\/span><\/strong><\/p>\n\u00a0<\/span><\/p>\nPAULO E RAFAEL<\/strong> – Quer me parecer, o Ibraop faz um excelente trabalho. Quando as coisas avan\u00e7am muito r\u00e1pido, \u00e9 normal o surgimento de conflitos desnecess\u00e1rios, resultantes da perda de poder ou amea\u00e7a ao poder consolidado. Quando as coisas andam muito devagar, a um sentimento de descr\u00e9dito, inutilidade.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Perceba-se, o Ibraop consegue avan\u00e7ar com as pautas de controle e de melhoria da qualidade dos produtos entregues \u00e0 popula\u00e7\u00e3o sem gerar conflitos com os setores de constru\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o, ou de supervis\u00e3o de obras – como s\u00e3o os Procedimentos de Auditoria para Obras de Engenharia Civis e Rodovi\u00e1rias, que prestam enorme apoio, especialmente aos engenheiros que n\u00e3o s\u00e3o t\u00e3o familiarizados com essas \u00e1reas.<\/span><\/p>\n <\/p>\n
Sinal que o Ibraop est\u00e1 no rumo certo.<\/span><\/strong><\/p>\n<\/div>\n
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ENTREVISTA: NECESSIDADE DE UM NOVO PARADIGMA PARA MANUTEN\u00c7\u00c3O DE RODOVIAS PAVIMENTADAS Alertar os colegas da necessidade de se investir um pouco mais de tempo de auditoria na an\u00e1lise do processo de concep\u00e7\u00e3o, planejamento, programa\u00e7\u00e3o e estrutura\u00e7\u00e3o dos programas de manuten\u00e7\u00e3o de rodovias pavimentadas e menos na auditoria das obras executadas. esse foi um dos motivos que levaram os auditores de controle externo do Tribunal […]<\/p>\n","protected":false},"author":4985,"featured_media":2664,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[6],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2463"}],"collection":[{"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/users\/4985"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2463"}],"version-history":[{"count":7,"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2463\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":2666,"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2463\/revisions\/2666"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/media\/2664"}],"wp:attachment":[{"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2463"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2463"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"http:\/\/site.ibraop.org.br\/20anos\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2463"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}
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